NGUYỄN CỬU VIỆT
Các Hiến pháp nước ta đều ghi nhận tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân (Điều 1 Hiến pháp 1946, Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980, Điều 2 Hiến pháp 1992). Đó là tuyên bố chung nhất về chủ quyền nhân dân. Bởi vì đó là vấn đề căn bản của Nhà nước và Hiến pháp, là mục đích và là nội dung xuyên suốt trong Hiến pháp, là nguyên tắc trụ cột của nhà nước pháp quyền. Do đó, thể hiện tốt, đầy đủ nguyên tắc đó, phản ánh được những thành quả của nhân loại về nội dung này là vấn đề cần tiếp tục phải bàn luận – tuy đây là vấn đề muôn thưở đã có rất nhiều tác giả đã bàn. Bài viết tiếp cận dưới góc độ nhận thức và thực tiễn áp dụng nguyên tắc đó, sau đó đưa ra một số kiến giải đổi mới quy định Hiến pháp 1992 hiện hành.
Nói tới nhận thức về nguyên tắc chủ quyền nhân dân ở nước ta, bên cạnh các tác phẩm kinh điển, trước hết phải nói tới tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nguyên tắc này thể hiện trong các lời nói và trước tác, trong Hiến pháp 1946 – Hiến pháp thể hiện trực tiếp tư tưởng đó, thành quả của cuộc Cách mạng tháng 8 năm 1945, Hiến pháp đầu tiên của nước ta, Hiến pháp của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa.
1. Nguyên tắc chủ quyền nhân dân: Khái niệm, tư tưởng Hồ Chí Minh và Hiến pháp 1946
Nói về chủ quyền nhân dân là nói về dân chủ, vì, “dân chủ” là “quyền lực của nhân dân” (thuật ngữ “dân chủ” xuất hiện đầu tiên tại Hy Lạp với cụm từ “demokratia” được ghép từ “dēmos” là “nhân dân” và “kratos” là “quyền lực”)[1]. Ngày nay, một chế độ nhà nước trong đó các cơ quan chủ yếu của Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ) được dân bầu, không kể bằng hình thức nào (trực tiếp hay gián tiếp), cũng thường được coi là Nhà nước dân chủ. Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị năm 1966 mà Nhà nước ta tham gia cũng ghi nhận một quyền con người cơ bản là: “Được tham gia vào việc điều hành chính quyền, hoặc trực tiếp hoặc qua những đại biểu do mình tự do tuyển chọn” (Điều 25, điểm a k.1).Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã có tư tưởng rất nhất quán về chủ quyền nhân dân/dân chủ và tư tưởng đó đã thể hiện trong những lời nói giản dị, đậm mầu sắc “dân gian” nhưng rất sâu sắc: “Nước lấy dân làm gốc”; “Gốc có vững cây mới bền, Xây lầu thắng lợi trên nền nhân dân”[2]. Tiếp thu những tư tưởng tiến bộ của nhân loại, Chủ tịch Hồ Chí Minh quan niệm rằng chủ quyền nhân dân xuất phát từ quyền con người, là một quyền con người cơ bản. Chính vì vậy, Tuyên ngôn Độc lập mà Chủ tịch Hồ Chí Minh viết và đọc trước Quốc dân ngày 2/9/1946, ở đoạn mở đầu đã dẫn những “lời bất hủ” trong bản Tuyên ngôn Độc lập năm 1776 của nước Mỹ: “Tất cả mọi người đều sinh ra có quyền bình đẳng. Tạo hóa cho họ những quyền không ai có thể xâm phạm được; trong những quyền ấy, có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc” và “những lẽ phải không ai chối cãi được” trong bản Tuyên ngôn Nhân quyền và dân quyền của Cách mạng Pháp năm 1791: “Người ta sinh ra tự do và bình đẳng về quyền lợi, và phải luôn luôn được tự do và bình đẳng về quyền lợi”. Từ quyền con người cơ bản, chủ quyền nhân dân được Chủ tịch Hồ Chí Minh khái quát thành quyền dân tộc tự quyết: “Suy rộng ra, câu ấy có ý nghĩa là: tất cả các dân tộc trên thế giới đều sinh ra bình đẳng; dân tộc nào cũng có quyền sống, quyền sung sướng và quyền tự do.”Chủ quyền nhân dân/dân chủ có thể được thực hiện dưới hai hình thức: dân chủ gián tiếp và dân chủ trực tiếp.Hình thức dân chủ gián tiếp (hay dân chủ đại diện): dân bầu ra cơ quan đại diện cho mình, cách này thường được thực hiện phổ biến vì tính tiện lợi và hiệu quả, bởi mỗi người dân không thể thông hiểu việc nhà nước bằng những người đại diện do họ bầu ra. Trong các Nhà nước rộng lớn, đông dân, mỗi người dân không hiểu công việc nhà nước bằng các đại diện của mình. Tuy nhiên, để hình thức dân chủ đại diện thực sự thể hiện được ý chí của nhân dân thì luật bầu cử – luật chính trị cơ bản phải thật tốt và việc thực hiện luật đó cũng phải thật tốt. Dân chủ đại diện không chỉ thể hiện ở việc cử tri bầu ra cơ quan đại diện như Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND), mà cả việc bầu ra Tổng thống, Chủ tịch nước, người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương, v.v..Ở đây cần lưu ý tới ý kiến rằng, bầu cử cũng là một hình thức dân chủ trực tiếp. Chúng tôi không thể đồng tình với ý kiến này, vì như vậy là đã trộn dân chủ trực tiếp với dân chủ đại diện, làm biến mất dân chủ đại diện, và trái với quy định đã dẫn của Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị cũng như của hiến pháp các nước trên thế giới. Bởi vì, khi một cử tri bỏ phiếu bầu thì việc bầu chưa phải đã hoàn thành. Kết quả bầu cử được công bố có thể đúng như ý kiến (phiếu) của cử tri đã bỏ phiếu bầu hoặc không đúng. Dân chủ là nhân dân thực hiện quyền lực, hành vi bỏ phiếu bầu là một quyết định của một cử tri riêng lẻ, chưa phải là trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước, đó mới là bước gián tiếp trên đường thực hiện quyền lực nhà nước.Khi bàn về cuộc Tổng tuyển cử ngày 06/01/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói rõ rằng bầu cử phải thực sự dân chủ, tự do: “Trong cuộc Tổng tuyển cử, hễ là người muốn lo việc nước thì đều có quyền ra ứng cử; hễ là công dân thì đều có quyền đi bầu cử. Không chia gái trai, giàu nghèo, tôn giáo, nòi giống, giai cấp, đảng phái, hễ là công dân Việt Nam thì đều có hai quyền đó. Vì lẽ đó, cho nên Tổng tuyển cử tức là tự do, bình đẳng, tức là dân chủ, đoàn kết”[3].Trong kỳ bầu cử Quốc hội Khóa 1, ở Hà Đông có 97 vị ra ứng cử, bầu lấy 14 đại biểu, Nam Định – 70 lấy 15, Hà Nội – 74 lấy 6[4]. Như vậy mới là Ngày hội của toàn dân “đúng nghĩa”, như vậy Nghị viện nhân dân mới thật “là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” (Điều thứ 22 Hiến pháp 1946).Dân chủ trực tiếp là đặc biệt quan trọng. Hiến pháp các nước từ Tuyên ngôn Độc lập Mỹ 1776, Tuyên ngôn Dân quyền và công dân quyền năm 1789 cùng với Hiến pháp Đại Cách mạng Pháp 1793, các Hiến pháp hiện đại hầu hết đều ghi nhận ngay ở những điều đầu tiên nguyên tắc chủ quyền nhân dân và quyền nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện quyền lực nhà nước thông qua cơ quan đại diện do dân bầu ra, kể cả những nước mới “chuyển hướng” như Hiến pháp các nước mới tách ra từ Liên Xô cũ và các nước Đông Âu.Trong lý thuyết hiến pháp và các thảo luận của những nhà “khai quốc công thần Hoa Kỳ” thì “dân chủ” cũng được hiểu chỉ là “dân chủ trực tiếp”, đối ngược với “dân chủ đại diện” được gọi là “cộng hòa”[5]. Cách giải thích giản dị hai từ “dân chủ” của Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng là “dân chủ trực tiếp”: “Nghĩa là có việc gì thì ai cũng được bàn, cũng phải bàn. Khi bàn rồi thì bỏ thăm, ý kiến nào nhiều người theo hơn thì được. Ấy là dân chủ”[6].Rõ ràng, quyền dân chủ trực tiếp là đặc biêt quan trọng, tuy nó không thể thực hiện phổ biến như dân chủ gián tiếp (dân chủ đại diện), và tư tưởng đó của Chủ tịch Hồ Chí Minh thể hiện rõ trong Hiến pháp 1946 – Hiến pháp chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch Hồ Chí Minh về tư tưởng ban hành cũng như quá trình soạn thảo, thông qua[7]. Quyền dân chủ trực tiếp trước hết được thể hiện ở quyền làm Hiến pháp và quyền phúc quyết (referendum – biểu quyết toàn dân) về Hiến pháp và về những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia. Lời nói đầu Hiến pháp 1946 ghi rõ: Quốc dân trao cho Quốc hội việc soạn thảo Hiến pháp, nghĩa là, quyền ban hành Hiến pháp vốn là của nhân dân (Quốc dân), Quốc hội (lập hiến) chỉ là nhận ủy quyền của nhân dân soạn thảo Hiến pháp mà thôi. Do đó, khi đã được Nghị viện thông qua, Hiến pháp phải được nhân dân phúc quyết (referendum – biểu quyết toàn dân) thì mới có hiệu lực. Một Hiến pháp chỉ với 70 điều viết rất ngắn gọn, trong đó lại có Mục C Chương II với tên “Bầu cử, bãi miễn và phúc quyết” và dành tất cả 3 điều quy định về vấn đề này: Điều thứ 21 quy định quyền phúc quyết và loại vấn đề phải đưa ra nhân dân phúc quyết “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70”. Điều thứ 32 của Chương III “Nghị viện nhân dân” tiếp tục quy định nguyên tắc của trình tự đưa vấn đề ra phúc quyết ở Nghị viện và khẳng định “Cách thức phúc quyết sẽ do luật định”. Và cuối cùng, Điều thứ 70 quy định trình tự sửa đổi Hiến pháp với việc thực hiện quyền phúc quyết về việc sửa đổi Hiến pháp của nhân dân (điểm C Điều thứ 70). Còn gì rõ ràng hơn, còn gì trân trọng hơn quyền phúc quyết của nhân dân, chủ quyền nhân dân trong một bản Hiến pháp chỉ 70 điều và rất ít chữ, cô đọng. Có như vậy thì tuyên bố quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân tại Điều thứ 1 mới là hiện thực. Ông Vũ Đình Hoè, nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp của Nhà nước Việt Nam thời còn non trẻ, nói về Hiến pháp 1946 có lẽ không gì rõ ràng hơn, không gì hay hơn về quyền lập hiến của nhân dân, một nội dung chủ yếu của nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong nhà nước pháp quyền: “Hiến pháp “dân định”, chứ không phải Hiến pháp “khâm định”; không phải ai “ban” cho, mà do dân giành lấy. Hiến pháp do Quốc dân đại hội, Quốc hội ban hành, một Quốc hội đặc biệt – Quốc hội lập hiến – Chỉ sửa đổi Hiến pháp thôi thì Nghị viện nhân dân còn phải hội đủ phiếu thuận của ít nhất 2/3 số đại biểu có mặt (theo Điều 70 – Hiến pháp 1946). Đồng thời trước khi ban bố, Nghị viện phải tổ chức cho toàn dân “phúc quyết”. Vì lập Hiến pháp và sửa Hiến pháp là thuộc “những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia” (theo Điều 32) [8]. Có như vậy trước hết vì Chủ tịch Hồ Chí Minh quan niệm rõ ràng rằng, để nhân dân được hưởng quyền tự do, dân chủ thì đất nước phải có Hiến pháp, vì vậy, trong “Bản yêu sách của nhân dân An Nam” (1919) được diễn ca thành bài “Việt Nam yêu cầu ca” ở điểm thứ bảy: “… Bảy xin Hiến pháp ban hành, Trăm đều phải có thần linh pháp quyền…”[9] hoặc trong “Nhời hô hoán cùng Vạn Quốc hội” (1926) – đã dẫn ở trên, có điểm thứ ba: “Xếp đặt một nền Hiến pháp, theo những lý tưởng dân quyền.”Như vậy, từ những năm 20 của thế kỷ 20, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhận thức rằng, trong Hiến pháp phải có tinh thần pháp quyền, mà tinh thần đó là theo những lý tưởng dân quyền. Một Hiến pháp không có nó thì không thể gọi là Hiến pháp của chế độ dân chủ. Người quan niệm Hiến pháp gắn với dân chủ. Khi đất nước Việt Nam còn nô lệ thì trước hết, Hiến pháp phải gắn với độc lập, tự do: “Không có gì quý hơn độc lập, tự do”. “Thần linh pháp quyền” đó sau này được chính Chủ tịch Hồ Chí Minh nói và giải thích nhiều lần: “Chính quyền dân chủ có nghĩa là chính quyền do người dân làm chủ”[10]. Không chỉ Nhà nước, mà cả Chính phủ phải “Làm sao cho nhân dân biết hưởng quyền dân chủ, biết dùng quyền dân chủ của mình, dám nói, dám làm”[11] và “Phải thật sự tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân”[12], mà cao hơn của lý tưởng dân quyền phải là: “Nhân dân có quyền đôn đốc và phê bình Chính phủ;”[13] “Hễ Chính phủ nào mà có hại cho dân chúng thì dân chúng phải đạp đổ Chính phủ ấy đi và gây lên Chính phủ khác” (Đường cách mệnh)[14], hoặc: “Dân là chủ thì Chính phủ phải là đầy tớ. Nếu Chính phủ làm hại dân, thì dân có quyền đuổi Chính phủ đi”[15].
2. Những quy định cơ bản về nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Hiến pháp 1959, 1980
Mặc dầu, hai Hiến pháp này đều tuyên bố tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, nhưng các quy định khác lại không thể hiện, không bảo đảm lời tuyên bố này.Về quyền ban hành Hiến pháp. Lời nói đầu của Hiến pháp 1959 viết: Quốc hội ta cần sửa đổi bản Hiến pháp năm 1946 cho thích hợp với tình hình và nhiệm vụ mới. Và Điều 112 quy định: Chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Lời nói đầu của Hiến pháp 1980 thì không nói rõ như Lời nói đầu Hiến pháp 1959, nhưng Điều 83 khẳng định rõ: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp và Điều 147 cũng quy định y hệt như Điều 112 Hiến pháp 1959. Như vậy, quyền ban hành Hiến pháp của nhân dân, quyền dân chủ trực tiếp quan trọng nhất đã bị Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 lãng quên, phai nhòa trong quyền tối cao của Quốc hội tập quyền.
Về quyền phúc quyết của nhân dân. Hiến pháp 1959 chỉ viết tại khoản 5 Điều 53 về quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân. Hiến pháp 1980 cũng chỉ viết y như vậy tại khoản 6 Điều 100 về quyền hạn của Hội đồng Nhà nước. Như vậy, đây không phải quyền của nhân dân mà chỉ là quyền của cơ quan thường trực của Quốc hội (Hiến pháp 1959) và đồng thời là Chủ tịch tập thể của Nhà nước (Hiến pháp 1980). Mặt khác, khái niệm “trưng cầu ý kiến nhân dân” theo tiếng Việt, như chúng ta biết, được giải thích rất rộng, không chỉ là phúc quyết (referendum- biểu quyết toàn dân), mà còn là hỏi, tham khảo ý kiến nhân dân. Vì vậy, quy định này không có mấy ý nghĩa. Như vậy, chỉ mới dẫn mấy quy định cơ bản đã có thể thấy, nguyên tắc chủ quyền nhân dân bị nhận thức sai lệch, phai nhòa trong hai bản Hiến pháp này.
3. Những quy định cơ bản về nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) và thực tiễn thực hiện
Lời nói đầu của Hiến pháp 1992 cũng y như Điều 83 Hiến pháp 1980 tuyên bố rõ ràng: Quốc hội làm Hiến pháp và Điều 83 khẳng định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”. Điều 147 Hiến pháp 1992 cũng quy định y như Điều 112 Hiến pháp 1959 và Điều 147 Hiến pháp 1980: Chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Như vậy, quyền ban hành Hiến pháp của nhân dân, quyền dân chủ trực tiếp quan trọng nhất cũng hoàn toàn bị lãng quên như các Hiến pháp 1959, 1980.Năm 2001, Hiến pháp 1992 có những sửa đổi, bổ sung quan trọng. Khoản 1 Điều 2 (sửa đổi, bổ sung năm 2001:) quy định: Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN)của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. (Những chữ tác giả tô đậm trong đoạn này là mới sửa đổi, bổ sung năm 2001).
Tuy nhiên, không kể những chữ này, thì nội dung cũ của nó cũng đã thể hiện đầy đủ nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Nhà nước ta. Nhưng trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (ý mới bổ sung) thì nguyên tắc chủ quyền nhân dân càng phải mang nội dung mới, đặc biệt là chủ quyền nhân dân trong Nhà nước phải gắn liền với những bảo đảm, một đảm bảo đầu tiên mang tính quyết định là việc quy định đầy đủ và thực thi các hình thức dân chủ. Cũng như Hiến pháp 1959, 1980, Hiến pháp 1992 cũng tuyên bố chủ quyền nhân dân trong Nhà nước (như đã dẫn trên) nhưng không quy định đầy đủ hình thức dân chủ trực tiếp, trong đó có quyền dân chủ quan trọng nhất là quyền ban hành Hiến pháp và biểu quyết toàn dân. Để đảm bảo thực hiện nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Nhà nước pháp quyền hay Nhà nước pháp quyền XHCN thì dân chủ gián tiếp phải thực chất, không hình thức; dân chủ trực tiếp phải được thực hiện và phát triển. Dân chủ/chủ quyền nhân dân là bản chất của Nhà nước pháp quyền, nên xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền được đánh giá trước hết và chủ yếu qua quá trình xây dựng và hoàn thiện cả hai hình thức dân chủ. Đáng tiếc rằng, các quy định quan trọng nhất về các hình thức dân chủ của Hiến pháp 1992 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2001) vừa “dè dặt, ngập ngừng” vừa “không rõ ràng, mâu thuẫn”, thể hiện qua:Khoản 1 Điều 2 tuyên bố, Nhà nước Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN và nguyên tắc chủ quyền nhân dân (như đã dẫn), nhưng Điều 6 lại quy định Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND. Đến Điều 53 lại quy định quyền dân chủ trực tiếp: Công dân có quyền … biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân (Quy định này “không rõ ràng” vì không rõ khi nào thì Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, để giải quyết loại việc cụ thể nào, thủ tục ra sao, ở đâu quy định. Quy định dù tốt, rõ, mà không có những cái đó thì tuyên bố của Hiến pháp là không hiện thực và thực tế là như vậy). Đến Điều 83 khoản 2 lại khẳng định: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp và Điều 147: Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Như vậy, Điều 2 tuyên bố, Điều 6 phủ nhận Điều 2, Điều 53 lại mâu thuẫn với Điều 6. Điều 83 và 147 lại mâu thuẫn với Điều 53. Thật khó hình dung các quy định Hiến pháp về một vấn đề rất cơ bản mà mâu thuẫn nhiều đến vậy.Quyền ban hành và sửa đổi Hiến pháp của toàn dân, quyền dân chủ trực tiếp quan trọng số một lúc thì “quên” và “trao hết” cho các cơ quan dân cử, lúc thì quy định không chắc chắn, không rõ ràng. Như vậy thì làm sao thực hiện được lời Chủ tịch Hồ Chí Minh bao nhiêu quyền hạn đều của dân[16], hoặc để thực hiện quyền đuổi Chính phủ đi?Nguyên nhân có phải là do quan niệm không đúng về nguyên tắc chủ quyền nhân dân hay do kỹ thuât lập hiến? Điều này sẽ bàn thêm ở điểm 4 bài này.Sự vừa dè dặt, ngập ngừng dẫn đến không nhất quán còn thể hiện ngay ở các văn bản chính thức và sự kiện thực tế, đơn cử như:- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã ghi: Cần sớm ban hành Luật Trưng cầu ý dân.- Những nội dung này cũng được khẳng định trong Chương trình Tổng thể cải cách hành chính năm 2001 – 2010 của Chính phủ.- Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng IX (2001) tại Mục IX một lần nữa lại đề ra việc ban hành Luật Trưng cầu ý dân và chủ trương khắc phục mọi biểu hiện dân chủ hình thức. Lần này, việc ban hành Luật Trưng cầu ý dân được ghi vào Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc chứ không chỉ ở Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành trung ương. Như vậy là tiến thêm một bước trong việc khẳng định chủ trương này.- Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng XI (2011) tại Mục X “Phát huy dân chủ XHCN và sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc” ở điểm 1 viết: Có cơ chế cụ thể để nhân dân thực hiện trên thực tế quyền làm chủ trực tiếp. Thực hiện tốt hơn Quy chế dân chủ ở cơ sở và Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (tác giả nhấn mạnh). Như vậy, Báo cáo chính trị lần này cũng nhấn mạnh dân chủ trực tiếp, nhưng chung chung và không nhắc tới chủ trương ban hành Luật Trưng cầu ý dân, chỉ nói tới chế định không quan trọng bằng là Quy chế dân chủ ở cơ sở (mặc dầu trong Báo cáo có tới 46 từ “dân chủ”, 7 từ “nhà nước pháp quyền”). Nội dung này không có gì cụ thể và không tiến xa hơn Nghị quyết Trung ương 3 Khóa VIII về Phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước cộng hoà XHCN Việt Nam trong sạch, vững mạnh.Trên thực tế, đã có 2 đợt cho tiến hành soạn thảo về Luật trưng cầu ý dân và tổ chức các hội thảo về các dự thảo này: Từ những năm sau 1995 (sau Hội nghị Trung ương 8 khoá VII) và những năm sau Đại hội Đảng IX (2001) đến đầu Đại hội Đảng X (2006), nhưng sau khi khởi động, công việc đã dừng lại. Như vậy, có chủ trương, nhưng ngập ngừng ngay trong chủ trương, việc thực hiện cũng ngập ngừng và dừng lại. Nhận thức và việc làm là hai việc không phải khi nào cũng thống nhất. Đó là “chuyện thường ngày ở huyện”. Thậm chí Báo cáo chính trị trên Đại hội Đảng XI (điểm 4 mục I.B) cũng nhận định: “giữa chủ trương và tổ chức thực hiện còn cách biệt”. Những nhận định như vậy không chỉ thấy một lần, nhưng vẫn để xảy ra ở những chủ trương đặc biệt quan trọng.Dân chủ, cũng là chủ quyền nhân dân, là mục tiêu, đồng thời là động lực, là phương tiện để thực hiện mục tiêu thiên niên kỷ “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ văn minh”, là nội dung xuyên suốt công cuộc Đổi mới và xây dựng xã hội mới. Không phát triển đầy đủ các hình thức dân chủ, nhất là dân chủ trực tiếp trên toàn quốc và ở các địa phương thì chưa thể có phát triển dân chủ thực sự, sự phát triển của đất nước chưa được bảo đảm, chưa nói là chưa đúng những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền nói chung và nói riêng của nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Nhà nước ta đã được tuyên bố rõ ràng tại Điều 2 Hiến pháp 1992 và những tuyên bố trong các Nghị quyết Đại hội Đảng và nhất là trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011): Xã hội XHCN mà nhân dân ta xây dựng là một xã hội: Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh; do nhân dân làm chủ;… Dân chủ XHCN là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển đất nước. Ngoài quyền bầu cử phải thật sự tự do, dân chủ được bảo đảm bằng thủ tục luật định chặt chẽ, thì câu hỏi: nhân dân thông qua Hiến pháp hay Quốc hội, nhân dân có quyền phúc quyết (referendum- biểu quyết toàn dân) về Hiến pháp và các vấn đề quan trọng liên quan đến vận mệnh quốc gia, và hai loại quyền này có được ghi dưới công thức cụ thể, rõ ràng, khoa học trong Hiến pháp hay không và có được chỉ rõ trong Hiến pháp và phải được luật quy định cụ thể hay không, đây chính là những nội dung xác định như thế nào về nguyên tắc chủ quyền nhân dân – một nguyên tắc trụ cột của Nhà nước pháp quyền mà Chủ tịch Hồ Chí Minh, Đảng và Nhà nước ta đã dày công và đang chủ trương xây dựng. Từ tất cả những trình bày trên, chỉ có một câu trả lời đúng, là khẳng định.
4. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân nhưng tập trung vào đâu?
Vấn đề này có vẻ như mang tính “kỹ thuật”, nhưng thực ra không phải như vậy, mà là vấn đề cực kỳ quan trọng, mang tính nguyên tắc, nhưng đáng tiếc rằng, cho đến nay trong khoa học chính trị – pháp lý và thực tiễn nước ta vẫn có ý kiến khác nhau, tuy rằng, nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân là không phải bàn.Quan điểm thứ nhất cho rằng, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng (được thực hiện) tập trung vào Quốc hội và đây là quan niệm phổ biến đang được thể hiện qua các Hiến pháp 1959 (Điều 4), 1980 và 1992 (Điều 6) và đều chỉ quy định nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND, mà đỉnh cao của quan niệm này là Hiến pháp 1980. Đây chính là nguyên tắc tập quyền XHCN. Theo quan niệm này, có người lập luận rằng, trong thời đại ngày nay, khi cuộc sống chính trị – xã hội sôi động, thêm vào đó đất nước lại rộng lớn, nhân dân không thể sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp (bằng referendum) như thời dân chủ thành bang A-ten, dân trí lại thấp, mỗi người dân không thể thông hiểu việc Nhà nước bằng các đại biểu (lập luận giống Montesquieu về dân chủ đại diện), nên cho rằng, nhân dân phải sử dụng quyền lực nhà nước thông qua cơ quan đại diện.Quan điểm thứ hai cho rằng, quyền lực nhà nước tập trung vào nhân dân. Cái khó của quan niệm này là ở chỗ tập trung vào nhân dân thì cụ thể là vào ai? Không lẽ việc gì cũng toàn dân biểu quyết như chế độ dân chủ sơ khai A-ten, chưa kể còn có ý kiến cho rằng, do dân trí thấp nên chưa thể thiết lập chế định trưng cầu dân ý. Nói về chuyện “dân trí thấp” thì không gì hay bằng lời giải thích của Chủ tịch Hồ Chí Minh năm 1946: Trong Ban soạn thảo Hiến pháp, nhiều người đã ngập ngừng: đại đa số công dân còn mù chữ thì bầu thế nào? Hồ Chủ tịch đánh thông, đại ý: không lo; dân ta thiết tha với độc lập, tự do, lại giàu thông minh để phân biệt được kẻ hay, người dở, mới lại: “nó lú thì chú nó khôn” chứ! Còn việc bầu được đúng ai mình định chọn, thì chẳng cần đến chữ nghĩa. Có khối cách bỏ phiếu …[17]Do vậy có quan điểm thứ ba cho rằng, quyền lực nhà nước tập trung vào Hiến pháp. Đây có vẻ như là giải pháp dung hòa, “trung dung” cho hai quan điểm trên. Thực ra, quan điểm này chính là một cách thể hiện của quan điểm thứ hai, nếu quan niệm nội dung cốt lõi của Hiến pháp là chủ quyền nhân dân: Hiến pháp là do nhân dân ban hành, do đó tập trung vào Hiến pháp chính là tập trung vào nhân dân. Như vậy, quan điểm thứ hai – quyền lực nhà nước tập trung vào nhân dân là hoàn toàn chính xác, theo đó nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước của mình một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Các hình thức dân chủ trực tiếp quan trọng nhất là: - Ban hành Hiến pháp để quy định và giới hạn phạm vi quyền hạn của các cơ quan nhà nước, quy định các hình thức thực hiện quyền lực chủ yếu của các cơ quan nhà nước và của chính nhân dân và cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực của các cơ quan nhà nước.- Biểu quyết toàn dân – phúc quyết (referendum) về những vấn đề quan hệ đến vận mệnh quốc gia hoặc địa phương.Hình thức dân chủ gián tiếp quan trọng nhất là:Bầu ra các cơ quan (chứ không chỉ bầu ra các cơ quan dân cử) thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước.Đây là quan niệm, theo chúng tôi, là duy nhất đúng.Điều sửa đổi, bổ sung thứ 10 (năm 1789, có hiệu lực năm 1791) của Hiến pháp Mỹ năm 1787 là hình mẫu của nguyên tắc phân quyền theo lãnh thổ, đồng thời còn có thể xem, theo chúng tôi, là một cách biểu hiện hình mẫu của quan niệm về chủ quyền nhân dân: “Những thẩm quyền không được Hiến pháp trao cho Liên bang và không cấm các bang thực hiện thì thuộc về các bang tương ứng hoặc thuộc về nhân dân”[18]. Như vậy nhân dân mới đúng là nguồn gốc của quyền lực. Quan niệm/nguyên tắc trên đây không phụ thuộc vào mô hình nhà nước, chế độ chính trị hay chính thể. Do đó, trong Hiến pháp của Nhà nước XHCN thì càng phải thể hiện tốt nhất có thể được nguyên tắc này.
5. Một số kiến nghị sửa đổi các quy định chủ yếu về nguyên tắc chủ quyền nhân dân
Trên cơ sở phân tích trên, chúng tôi có mấy kiến nghị chủ yếu sau về hoàn thiện các quy định chủ yếu về nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Hiến pháp: Đầu tiên, đã đến lúc phải ghi nhận vào Hiến pháp (chí ít là vào Lời nói đầu) quyền ban hành Hiến pháp là quyền thiêng liêng, là quyền chủ quyền, gốc của mọi quyền, phải và chỉ thuộc về toàn dân Việt Nam, ngay cả khi nhân dân không trực tiếp ban hành hay phúc quyết (referendum) – biểu quyết toàn dân. Mặt khác, trên thế giới có thể không phải ở đâu, lúc nào Hiến pháp cũng do dân phúc quyết, nhưng càng ở những thập niên gần đây và sang thế kỷ 21, tỷ lệ Hiến pháp ban hành bằng referendum cao hơn nhiều so với trước, nhất là trong những nhà nước tiên tiến[19]. Điều đó chứng tỏ tinh thần nguyên tắc chủ quyền nhân dân ngày càng được khẳng định trong các Hiến pháp trên thế giới. Vì vậy, đã đến lúc chúng ta quy định quyền phúc quyết – biểu quyết toàn dân về Hiến pháp sau khi Quốc hội đã thông qua (ở Điều cuối cùng về ban hành, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp). Bỏ những ý tứ nói trong Hiến pháp về quyền của Quốc hội làm và ban hành Hiến pháp.Hai là, quy định quyền chủ quyền của Nhà nước thuộc về toàn dân tộc – toàn dân Việt Nam và được thực hiện qua biểu quyết toàn dân (bổ sung, sửa đổi Điều 2). Sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp (biểu quyết toàn dân) là rất quan trọng, vì đó là biểu hiện cao nhất của quyền chủ quyền, cũng như lời của Rousseau: bởi chủ quyền tối cao của toàn dân là không thể dùng người đại diện được[20], cũng như lời Chủ tịch Hồ Chí Minh khi nói về hai từ “dân chủ” tức là dân chủ trực tiếp. Như vậy, lời tuyên bố tất cả quyền lực nhà nước thuộc nhân dân mới được đảm bảo chắc chắn bằng hình thức dân chủ trực tiếp quan trọng nhất. Ba là, quy định nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp thông qua quyền biểu quyết toàn dân về những vấn đề hệ trọng đến vận mệnh quốc gia hoặc gián tiếp thông qua đại biểu ở các cơ quan đại diện hoặc các cơ quan khác do mình bầu ra (bổ sung, sửa đổi Điều 6).Bốn là, quyền biểu quyết toàn dân nên quy định rõ ràng, đầy đủ và chắc chắn ít nhất như Hiến pháp 1946: 1) đó là quyền chính trị cơ bản – sửa đổi Điều 53; 2) loại vấn đề nhân dân phải phúc quyết, trình tự đưa vấn đề ra phúc quyết và ban hành Luật về Trưng cầu ý dân (hiểu theo nghĩa là referendum) – bổ sung 1 Điều vào chương về Quốc hội; và 3) bổ sung quyền phúc quyết việc sửa đổi Hiến pháp (Điều cuối của Hiến pháp).Năm là, quan niệm dân chủ gián tiếp không bao hàm chỉ việc nhân dân bầu ra Quốc hội, HĐND, mà cả dân bầu ra các chức vụ khác, như: bầu Chủ tịch nước (dần dần cần tiến tới) và người đứng đầu các cơ quan hành chính địa phương (có thể tiến hành sớm hơn). Ở các tiểu bang ở Mỹ, thậm chí người dân còn bầu cả một số quan chức phụ trách những lĩnh vực quan trọng khác[21]. Việc nhân dân bầu Chủ tịch nước và người đứng đầu các cơ quan hành chính địa phương còn là cách tốt nhất nâng cao tính trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân, vì những nhân vật này nhận sự trao quyền trực tiếp của dân, nên đây là một hình thức giám sát trực tiếp quan trọng nhất của dân đối với những người đứng đầu các cơ quan chính quyền. Đó là cách làm tốt nhất hạn chế sự hoành hành của “lợi ích nhóm”, tệ bè phái, “trên bảo, dưới không nghe”, nạn “quan tham”, trách nhiệm của bộ máy hành chính không rõ ràng, v.v.. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 Khóa X (điểm 5) đã đề ra chủ trương thực hiện thí điểm việc cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, nhưng đến Quốc hội đã dừng lại, chưa quyết định thí điểm. Thiết nghĩ, Quốc hội đã quá dè dặt. Ngược lại, đây là việc cần làm sớm, mà không chỉ ở cấp chính quyền cơ sở, bởi đây là cách tốt nhất nâng cao tính trách nhiệm, hạn chế tiêu cực và hiệu quả của chính quyền mọi cấp.Trong điều kiện hiện nay, với những nguy cơ mà Hội nghị Trung ương 4 Khoá XI của Đảng đã nêu, thì cách làm tốt nhất và duy nhất để hạn chế và ngăn chặn triệt để các tiêu cực, yếu kém, bảo vệ chủ quyền của nhân dân, là thiết lập một thiết chế nguyên thủ quốc gia đủ mạnh tương tự như Hiến pháp 1946 hoặc như trong chính thể lưỡng tính bằng cách hợp nhất chức danh Tổng Bí thư với chức vụ Chủ tịch nước. Không phải vô cớ mà các nhà nước tách ra từ Liên Xô cũ và các nhà nước XHCN Đông Âu cũ đều chọn mô hình chính thể lưỡng tính, bởi vì những chuyển đổi mạnh của chế độ kinh tế, chính trị – xã hội luôn song hành cùng những bất ổn, chỉ có một thiết chế nguyên thủ quốc gia đủ mạnh thì mới có khả năng gìn giữ ổn định. Chưa nói rằng thực tiễn các nước làm nên sự “Thần kỳ châu Á” thường gắn với tên tuổi những “Thủ lĩnh”[22]. Cũng có ý kiến rằng, cách này dễ dẫn tới chế độ độc quyền cá nhân. Nhưng có thể hạn chế khả năng xấu này bằng rất nhiều thiết chế, như: Bộ Chính trị, Quốc hội, Tòa án Hiến pháp, nếu là do dân bầu thì bản thân việc dân bầu là cơ chế kiểm soát quan trọng nhất,… Mặt khác, sự tăng quyền cho thủ trưởng bao giờ cũng đi liền với cơ chế trách nhiệm, bên cạnh đó, điều quan trọng là trách nhiệm cá nhân được quy định rất rõ ràng. Đó là chưa nói rằng đây là phương án duy nhất nhằm “hợp hiến hóa” sự lãnh đạo của Đảng (vấn đề này cần bàn cụ thể hơn trong những bài khác).Sáu là, hoàn thiện các hình thức dân chủ gián tiếp khác, quan trọng nhất và trước hết là hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội nhằm mục đích nâng cao vai trò của nó và hoàn thiện chế độ bầu cử.Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan dân cử như Quốc hội để Quốc hội thực hiện một cách thực chất và có chất lượng các chức năng của cơ quan đại diện cao nhất của quốc dân. Muốn vậy, cơ cấu Quốc hội phải giảm thiểu đại biểu kiêm chức năng hành pháp để Quốc hội không còn là “Quốc hội của Hành pháp”. Muốn vậy, Quốc hội phải hoạt động chuyên nghiệp (chuyên nghiệp chứ không chỉ chuyên trách vì chuyên nghiệp gắn với kỹ năng, kinh nghiệm, trình độ) và thường xuyên, không thể khác. Ngay Hội đồng Bảo an Liên hiệp quốc cũng hoạt động thường xuyên (!).Điều quan trọng khác về hoàn thiện tổ chức Quốc hội là nên thành lập Quốc hội hai Viện như nhiều tác giả đã đề xuất. Đây là cách tốt nhất để có một Quốc hội mang tính đại diện cao và để mỗi quyết định quan trọng, trong đó có việc ra luật, đều được cân nhắc kỹ lưỡng qua cơ chế chế ước lẫn nhau giữa hai Viện. Điều này cũng đã được Montesqiueu lập luận rất thuyết phục và đã được được thực tiễn lịch sử khẳng định[23]. Các nước XHCN trước đây đã từng có Quốc hội hai viện hoặc hơn. Quốc hội hai viện không chỉ thích hợp với nhà nước liên bang. Trong nhà nước đơn nhất XHCN vẫn có thể có Quốc hội hai viện.Viện Dân biểu bao gồm đa phần các đại biểu đại diện cho dân được bầu bình thường theo tỷ lệ số dân, nhưng mỗi đơn vị bầu cử chỉ nên chọn một đại biểu (Montesqiueu cũng lập luận thuyết phục về vấn đề này[24]) và cần bỏ hẳn cách trung ương giới thiệu cán bộ về địa phương ứng cử, vì như vậy, đại biểu sẽ không đúng là đại diện cho cử tri địa phương. Bên cạnh đó, cần có một tỷ lệ nhất định các đại biểu do Trung ương Đảng và các tổ chức chính trị – xã hội hiệp thương giới thiệu để khỏi lo câu hỏi cán bộ trung ương sẽ đi đâu?[25] Như vậy, Viện này sẽ đại diện tốt cho dân cư và các lực lượng chính trị trong xã hội.Thượng Viện (hay với một tên khác) cần bao gồm, ví dụ: một số Ủy viên Bộ Chính trị, các nguyên Tổng Bí thư, nguyên Chủ tịch nước, nguyên Chủ tịch Quốc hội và nguyên Thủ tướng Chính phủ, và như có tác giả đã đề xuất – không thể thiếu đại diện của các đơn vị hành chính – lãnh thổ (các cộng đồng lãnh thổ) trực thuộc trung ương[26]. Thực tế trước đây, ở nước ta và Trung Quốc đã có Hội đồng cố vấn gồm những vị nguyên là lãnh đạo cao nhất của Đảng và Nhà nước, nhưng sau này đã bỏ, có lẽ vì không được hiến định. Nhưng trên thực tế, đây vẫn là một kênh tư vấn quan trọng cho Đảng và Nhà nước. Thiết chế Thượng viện như thế này là một cách “hợp hiến hóa” kênh này. Còn đại diện các cơ quan công quyền của đơn vị hành chính – lãnh thổ (các cộng đồng lãnh thổ) trực thuộc trung ương là rất cần trong Thượng Viện vì sẽ bảo đảm cho Thượng Viện cân nhắc được quyền lợi của tất cả các địa phương khi ra quyết định và nên là hai người (một là Chủ tịch HĐND, một là người đứng đầu cơ quan hành chính). Cơ cấu Thượng viện như vậy sẽ bảo đảm sự lãnh đạo chính đáng của Đảng, của các cựu lãnh đạo của Nhà nước, cân nhắc tốt hơn ý chí, quyền lợi của các địa phương, bảo đảm tốt hơn chức năng ngăn cản và sự chế ước lẫn nhau giữa hai Viện để Quốc hội ra quyết định có chất lượng. Về chế độ bầu cử, điều quan trọng là phải thực sự tự do, dân chủ như Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói và thực hiện năm 1946. Ở đây, chúng tôi hoàn toàn nhất trí với ý kiến bổ sung nguyên tắc bầu cử tự do như Điều 17 Hiến pháp 1946 vào Hiến pháp 1992[27]. Một tuyên bố về quyền tự do bầu cử và ứng cử mà không có cơ chế (nguyên tắc, thủ tục) khoa học đảm bảo thì tuyên bố sẽ chỉ là hình thức. Một việc khác, ví dụ, nhập bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND vào một ngày… tuy đơn giản và tiện lợi, nhưng chỉ dưới giác độ nhà quản lý, còn dưới giác độ phát triển chế độ bầu cử dân chủ, tự do thì không hay. Ý nghĩa cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND khác nhau, vì đây là hai cơ quan đại diện ở hai tầm khác nhau. Luật về cách bầu cử là một luật cơ bản trong nền dân chủ[28], vì vậy, nếu luật này còn hình thức thì chưa thể nói có chủ quyền nhân dân thật sự. Như vậy, không chỉ cần đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội nói chung mà cần đổi mới ngay từ khâu bầu cử để sao cho, các đại biểu Quốc hội thực sự do dân bầu ra một cách tự do. Như vậy lãnh đạo của Đảng mới thật đúng tầm. Có như vậy, những luật do Quốc hội ban hành chắc chắn sẽ bớt “luật khung, luật ống”, có chất lượng hơn, chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia sẽ làm tốt hơn, chức năng giám sát sẽ có hiệu lực hơn.
Nguồn: http://hienphap.net/
